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面对“民告官”过好五道关——新《行政诉讼法

TIME:2019-12-05 20:41 | VIEWS:

  政 箫 J资源国土 L A N D&R E S O U R C E S 面对 “民告官” 过好五道关 新 《行政诉讼法》中国土资源管理工作须关注的重点 文/国土资源部不动产登记 中心翟国徽 修改后的 《行政诉讼 法》已于5月1日起正式施行。作为 “ 民告官” 的一部重要 法律 , 《行政诉讼法 》为 受到 国家行政机关非法侵犯合法权益的公民提供了重要法律救济途径。此次修改加大了对原告方诉权的保障 力度 ,强化 了法院对行政行为的审查力度 ,完善 了督促行政机关参加行政诉讼 、执行行政裁判的制度和措 施,对倒逼行政机关进一步推进依法行政、加强法治政府建设具有重要意义。国土资...

  政 箫 J资源国土 L A N D&R E S O U R C E S 面对 “民告官” 过好五道关 新 《行政诉讼法》中国土资源管理工作须关注的重点 文/国土资源部不动产登记 中心翟国徽 修改后的 《行政诉讼 法》已于5月1日起正式施行。作为 “ 民告官” 的一部重要 法律 , 《行政诉讼法 》为 受到 国家行政机关非法侵犯合法权益的公民提供了重要法律救济途径。此次修改加大了对原告方诉权的保障 力度 ,强化 了法院对行政行为的审查力度 ,完善 了督促行政机关参加行政诉讼 、执行行政裁判的制度和措 施,对倒逼行政机关进一步推进依法行政、加强法治政府建设具有重要意义。国土资源管理与群众权益密切 相关,新 《行政诉讼 法》实施后 ,各级国土资源管理部 门,尤其是与群众打交道较 多的基层国土资源管理部 门,需要更加注重依 法行政、合理行政,◇•■★▼并尽快有效提高行政诉讼应诉能力,以面对修订所带来的行政案件 数量增加、行政诉讼应诉难度加大等新情况。■□ 在党中央提出全面推进依法治 国的新形势下 ,结合此次 《行政诉 讼法 》修改 的立法精神 ,找准结合 点严 格依 法推进 国土 资源管理 工 作 ,意义重大。笔者结合新 《行政 诉讼法 》以及 《最高人民法院关于 适 用 中华人 民共 和国行政 诉讼 法 ) 若 干 问题 的解 释 》以下 简称 “新 《行诉解释》”) 中与国土资 源管理密切相关 的有关规定 ,从贯 彻落实 《行政诉讼法 》精神 ,推动 国土资源管理法治化的角度提出相 关意见及建议 ,供参考。 ■ l 新 《行政诉讼法 》第十二条规 30 国土资源2015年6月号 定 ,人 民法院受理公民、法人或者 其他组织提起的下列诉讼 :对行政 机关作 出的关于确认土地 、矿藏 、 水流 、森林 、山岭、草原 、荒地 、 滩涂 、海域等 自然资源的所有权或 者使用权 的决定不服 的;对征收、 征用决定及其补偿决定不服 的;认 为行政机关侵犯其经营 自主权或者 农村土地承包经 营权、农村土地经 营权 的 ;认 为行政 机关不 依法 履 行 、未按照 约定履 行或者 违法 变 更 、解除政府特许经营协议 、土地 房屋征收补偿协议等协议的。由此 可见 ,以上与国土资源管理工作密 切相关的行政行为已被明确纳入行 政诉讼受案范围。 土地征收决定能否被提起行政 诉讼 ,一直争议较大 ,实践中法院 也往往出于其他考虑对此类诉讼 申 请不予受理。笔者认为 ,行政诉讼 受案范 围不应局限于 “具体行政行 为”,尽管从法学理论上看 ,征地 批复行为具有 内部性 ,但该行为的 作出已经直接对外产生影响 ,即直 接导致了被征地农民土地权益的丧 失 ,如果不允许被征地农 民申请行 政诉讼 ,被征地农民的权利就无法 得到救济。因此 ,为妥善处理土地 纠纷 ,遵循 “有权利必有救济” 的 法理原则 ,被征地农民对征地批复 有异议时 ,应该允许其申请诉讼。 此次新修订的 《行政诉讼法 》明确 规 定 了人 民法 院应 当受 理 “ 对征 收、征用决定及其补偿决定不服” 的行政诉讼 申请 ,并将 《行政诉讼 法 》相 关条 文 中的 “ 具 体行政行 为” 修改为 “行政行为” ,是在实 践基础上对传统行政法理论 的一次 突破 。 需要注意的是 ,◆●△▼●国土资源部作 出的征地批复是经国务院批准后作 出的,依据 《最高人 民法院关于曾 成、龙平安等六人诉 中华人 民共 和 国国土资源部征地批复行政行为是 否受理的复函》中最高人 民法院的 观 点,国土资源部作出的征地批复 行 为系国务院批准征地行为的组成 部 分 ,而 国务院作 出 的行 为不 属 《行政诉讼法 》调整范围。因此 , 对被征地农民不服国土资源部作 出 的征地批复提起的行政诉讼 申请 , 应该不予受理。 随着新 《行政诉讼法 》的正式 实施 ,法院受理的对土地征收决定 不服提起的行政诉讼案件数量将会 大增 ,尽管土地征收决定是经政府 批 准后作出 ,但国土资源部 门作 为 负责土地征 收组织实施工作的主要 部 门 ,▲★-●势必面临更大的涉诉风险。 建议 国土资源部门在行使 土地征 收 有关职权时进一步强化法治思维 , 尤其要注重程序的合法和完备 ,切 实做到尽心尽力维护群众权益 ,将 因土地征收引起的矛盾风险降到最 低 。 变化:新 《行政诉讼法 》修改 对 “ 可诉行政行为” 做了进一步拓 展 ,将 征收 决定纳 入行 政诉讼 范 围。 通关法则 :进一步提高土地征 收 、征用等行政行为的规范化和合 法 化水 平 ,确保征 地行 为程 序合 法 、内容适当、补偿合理。 实践中 ,有些具体行政行为侵 犯公民、法人或者其他组织 的合法 权益 ,是地方政府及其部门制定的 规范性文件中越权错位造成的 ,人 们对 于此类违反法律规定的 “红头 文件 ” 颇有诟病 ,但过去 由于法律 没有 授权 ,法 院对 此难 以有效 监 督。为彻底解决 由规范性文件不合 法导致的行政行 为侵害群众合法权 益的矛盾纠纷 ,新 《行政诉讼法 》 第五十三条规定 ,公 民、法人或者 其他组织认为行政行 为所依据的国 务院部门和地方人民政府及其部门 制定的规范性文件不合法 ,在对行 政行为提起诉讼时 ,可 以一并请求 对该规范性文件进行审查 。前款规 定的规范性文件不含规章。第六十 四条规定 ,人 民法 院在审理行政案 件中 ,经审查认为本法第五十三条 规定的规范性文件不合法的 ,不作 为认定行政行为合法的依据 ,并 向 制定 机关提 出处 理建议 。同时新 《行诉解 释》第二十一条规定 ,规 范性文件不合法的,人民法院不作 为认定行政行为合法的依据 ,并在 裁判理由中予以阐明。作出生效裁 判的人民法院应当向规范性文件的 制定机关提 出处理建议 ,并可 以抄 送制定机关的同级人民政府或者上 一级行政机关。 新 《行政诉讼法 》实施后 ,●口▲=○▼为 避免承担涉诉 、败诉 风险 ,国土资 源部门在作出行政行 为时 ,☆△◆▲■不能仅 仅 以通知 、意见等有关规范性文件 为依据 ,而必须有明确的法律 、法 规或规章依据。这就要求国土资源 部 门在规范性文件制定过程中首先 要做到于法有据 ,不得在法无规定 的情况下 ,随意增设 管理 部 门权 力 、增加管理相对人义务、限制管 理相对人权利 。同时 ,国土资源部 门应对 已经制定的规范性文件进行 及时清理 ,主动废除与上位法规定 相违背的有关文件 ,能够上升为规 章层面的要及时制定规章。 变化 :新 《行政诉讼法 》明确 将规范性文件是否合法纳入法院附 带性审查范围。 通关法则:进一步加大国土资 源管理规范性文件 的合法性审查力 度 ,涉及群众权利义务的规范性文 件必须存在上位法依据。★◇▽▼• 新 《行政诉讼法 》扩大 了原告 主体范围。该法第二 十五条规定 , 行政行为 的相对人以及其他与行政 行为有利害关系的公 民、法人或者 其他组织 ,▲●…△▪️•★有权提起诉讼 。◆◁•允许行 政行 为 的利害关 系人 作为原 告起 诉 ,可强 化对公 众行 政诉权 的保 护。国土资源管理行政行为涉及 的 利害关系人较多 ,可 以预见 ,国土 资源部 门作出行政行为后面临被诉 的可能性将进一步加大。 新 《行政诉讼法 》进一步强化 了法院受理行政诉讼 申请的法定职 责 ,提起 的行政诉讼 申请被受理的 可能性提升,★▽…◇大量行政争议将 由其 他救济途径转入诉讼渠道。根据新 《行政诉讼法 》第五十一条、第五 十二条的规定 ,法院起诉审查的主 要内容为是否符合起诉条件 ,法院 对不能判定的情形 ,应先接受起诉 状并 出具书面凭证 ,对不符合规定 情形不予立案的,当事人可投诉提 请上级法 院监督改正 ,对逾期不予 立案又不作出不予立案裁定的,可 向上一级法院起诉 ,上级法院可以 直接立案 。新 《行政诉讼法 》通过 进一步强化收到起诉材料后法院的 登记 、释明等责任 ,降低原告方起 诉 门槛 、强化 司法审 判机关 责任 6/2015 L D & RE SOUR CE S 3 1 政 策 ■ 资源国土 L A N D&R E S 0 U R C E S 等,极大地保护 了原告方诉权 ,同 时也将极大地激发公众提起行政诉 讼的积极性 ,行政诉讼案件数量可 能出现大幅增加 ,行政机关应诉能 力将面临极大挑战。 另外 ,新 《行政诉讼法 》第四 十六条将直接起诉期限由原来的三 个月延长至六个月 ,充分保护 了原 告方诉权。同时 ,该法第五十条允 许原告 口头起诉 ,使得文化水平 、 书面能力较弱的公 民,在遇到行政 机关侵权时,也可 以向法院申请救 济 ,降低了进入行政诉讼程序的门 槛 。行政机关将面临因起诉期 限延 长 、准许 口头起诉带来的行政应诉 案件数量增长问题。 同时 ,新 《行政诉讼法 》强化 了行政机关出庭应诉义务 ,倒逼行 政机关进一步提高依法行政意识和 行政应诉能力 。以往司法实践中, 行政机关负责人 、工作人员因不愿 当被告 、怕丢面子 、△▪️▲□△不擅长诉讼等 多 种 因素 不 出庭 应诉 ,由此 导致 “ 告官不见官” 问题 ,原告方对此 颇多诟病。新 《行政诉讼法 》第三 条规定 ,被诉行政机关负责人应 当 出庭应诉。不能出庭 的,应当委托 行政机关相应的工作人员出庭 。行 政机关工作人员作为行政行为作 出 的决定者或实施者 ,最清楚行政行 为作出时行政机关 的考虑和决定 因 素 ,行政机关工作人员出庭应诉有 利于法院查清案件事实 ,提高案件 审判效率 。此外 ,有些行政行为技 术性和业务性较强 ,对案件事实的 调查了解需要熟悉相关的行政管理 业务情况 ,只有行政机关工作人员 自身最为熟悉 ,在庭审中单纯依靠 律师代替行政机关出庭应诉不利于 法院审判人员在庭审中迅速了解案 情 、查明事实。 因此 ,新 《行政诉讼法 》实施 32 国土资源2015年6月号 后 ,行政机关将会面临更大的涉诉 风险 ,行政应诉工作量将会大增 。 各级国土资源管理部门应主动贯彻 此次修法精神 ,在进一步依法开展 日常工作 的基础上 ,加强对应诉工 作人员的培训 ,积极出庭应诉。这 既是对 法 院审判工作 的支 持和 配 合 ,也有利于帮助法院审判人员查 明案件事实 、防止其因不了解行政 管理业务情况对合法行政行为发生 误判,导致行政机关承担不必要的 法律责任。此外 ,行政机关积极出 庭应诉有助于行政决策者 了解行政 执法实践中存在的问题 ,切实解决 行政争议 ,并增强行政机关依法决 策的 自觉性和主动性 ,提升国土资 源部门依法行政的能力和水平 。 变化:新 《行政诉讼法 》进一 步拓宽了申请行政诉讼的入 口,公 民、★-●△▪️▲□△▽法人和其他组织提起行政诉讼 的案件数量将会大增。 通关法则:进一步强化行政行 为作出前的涉诉风险评估 ,提升行 政应诉能力。 目前 ,行政复议制度仍主要定 位于行政机关 内部上下级之间的层 级监督 ,内部纠错和维护权益 的制 度价值并未得到充分彰显 。•☆■▲从复议 程序来看 ,▼▼▽●▽●行政复议机关仍以书面 审查为主 ,缺乏举证质证 、证据交 换 、当庭辩论等程序 ,尽管有利于 提升审查效率 ,但行政复议审理程 序未完全公开,也让其一直面临着 官官相护、走过场走形式的质疑。 为倒逼复议机关真正发挥好行 政争议解决前置的作用 ,新 《行政 诉讼法 》第二十六条和第七十九条 规定 ,经复议的案件,复议机关决 定维持原行政行为的,作 出原行政 行为的行政机关和复议机关是共 同 被告 ;复议机关 改变 原行政 行为 的,复议机关是被告 。复议机关与 作出原行政行为的行政机关为共同 被告的案件 ,人民法院应当对复议 决定和原行政行为一并作出裁判。 此外 ,新 《行诉解释 》对此进一步 作出细化规定。为避免 当事人遗漏 被告 ,该 司法解释第七条规定 了法 院追加被告制度,即复议机关决定 维持原行政行为的,原告只起诉作 出原行政行为的行政机关或者复议 机关 的,人 民法院应当告知原告追 加被告 ,原告不同意追加的 ,人民 法 院应 当将另一 机关列 为共 同被 告。关于对复议决定的审查以及复 议机关 的举证责任 ,依据该司法解 释第九条 ,复议机关决定维持原行 政行为 的,人 民法 院应当在审查原 行政行为合法性的同时 ,一并审查 复议程序的合法性 ,作出原行政行 为的行政机关和复议机关对原行政 行为合法性共 同承担举证责任 ,可 以由其 中一个机关实施举证行为 , 复议机关对复议程序的合法性承担 举证责任。关于复议机关 的法律责 任 ,依据该 司法解释第 十条 ,人 民 法 院对原 行政行 为作 出判决 的 同 时,应 当对复议决定一并作出相应 判决。原行政行为合法,但复议决 定违反法定程序的,应当判决确认 复议决定违法 ,因复议程序违法给 原告造成损失的 ,复议机关承担赔 偿责任。 因此 ,各级国土资源行政复议 部 门应进一步强化责任意识 ,注重 复议程序的合法性 ,充分发挥 复议 制度的内部纠错和维护权益功能, 除对存在明显违法情形的行政行为 进行纠正外,对没有明显违法情形 但群众权益因此遭受损失的行政行 为也应予 以必要监督 。同时,要通 过集中业务学习、开展办案技能培 训 、旁听法院审判等方式 ,进一步 提高行政复议和行政应诉技能 ,为 应对新 《行政诉讼法 》实施后行政 应诉量增加提前做好预案。 变化:新 《行政诉讼法 》增加 了督促行政复议机关切实履行复议 职能、对下级行政机关行政行为进 行审查监督的创新性规定。 通关法则:进一步提升行政复 议审理和应诉水平 ,充分 凸显行政 复议的内部纠错和监督功能。 新 《行政诉讼法 》为了督促行 政机关执行生效行政裁判 ,进一步 加大了对拒不执行司法裁判行为的 惩治力度 ,如第九十六条规定增加 了三项执行保障措施 :一是对行政 机关负责人按 日罚款 ;二是将拒绝 履行的情况予以公告 ;三是社会影 响恶劣的,可以对该行政机关直接 负责的主管人员和其他直接责任人 员予 以拘留。这就需要各级国土资 源部 门尤其是市县 国土资源部 门高 度重 视行 政裁判 书 、•●调 解书 的执 行 ,主动纠正 自身作出的不合法 、□▼◁▼ 不合理行政行为,接受司法部 门监 督避免承担不必要的法律责任。 同时,对不合法的行政裁判文 书 ,国土资源部门也应从维护行政 权正常行使和有关 当事人合法权益 的角度依法提出有关建议。法院对 行政行为作出的裁判类型包括撤销 判决 、变更判决 、给付判决 、确认 违法或无效判决等 ,实践中行政机 关执行法院判决 出现问题较多 的是 变更判决或判决行政机关履行法定 职责 的判决 。根据 新 《行 政诉讼 法 》第七十条 ,行政行为存在主要 证据不足、适用法律 、法规错误 、 违反法定程序、▲●超越职权、滥用职 权 、明显不当等情形之一的,人民 法院应判决撤销或者部分撤销行政 行为 ,并可以判决行政机关重新作 出行政行为而非直接代行政机关变 更行政行为或作出新的行政行为。 就变更 判决 来讲 ,新 《行政诉 讼 法 》第七十七条规定 ,行政处罚明 显不 当,或者其他行政行为涉及对 款额的确定 、认定确有错误 的,人 民法 院可 以判决 变更 。三分时时彩app下载安装可见 ,新 《行政诉讼法 》对法院作 出变更行 政 行为 的判决严 格 限定 了适 用范 围 ,即主要适用于行政处罚行为或 其他行政行为涉及对款额 的确定 、 认定的情形 ,除此之外的行政行为 法院不能直接予以变更。▼▲ 在 以往 的实践中 ,有些法 院在 判 决 中直 接对矿 业权 归属进 行裁 判 ,并要求国土资源部门协助执行 办理矿业权登记。这种做法显然不 符 合 《行 政诉讼 法 》以上规 定精 神。从法理上讲 ,法院部 门在判决 中能 否直接 对矿业 权归 属进行 裁 判 ,本质上反映的是矿业权的法律 属性问题以及司法权与行政权 的关 系问题 。就司法权和行政权的关系 问题 ,最 高人 民法 院在 最近在 新 《新行政诉讼法 》出台的司法解释 中明确表达 了法院部门的观点 。新 《行诉解释 》第二十二条的规定 , 对于尚需行政机关调查或者裁量后 才能作出的行政行为 ,应采取 “ 判 决被告针对原告 的请求重新作 出处 理” 的裁判模式。按照最高人 民法 院行政庭 负 责人对 这一规 定 的解 读 ,这体现 了 “对行政机关首次裁 判权 的必要尊重” 。因此 ,各级国 土资源管理部门在依法执行法院有 关判决 ,维护司法权威的同时 ,对 于法院判决中明显有误或不 当的判 决内容应和法院部门加强沟通 ,依 法提出有关建议 ,维护行政管理职 权的正常行使。 变化:新 《行政诉讼法 》加大 了对拒不执行司法裁判行为的惩治 力度。 通关法则:妥善处理行政管理 权与司法权关系 ,依法做好协助法 院执行工作。@ 6/201 5 LAN D & RE SOU R CE S 3 3

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