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三分时时彩面对“民告官”过好五道关——新《

TIME:2019-11-29 15:16 | VIEWS:

  面对“民告官”过好五道关——新《行政诉讼法》中国土资源管理工作须关注..

  政簧J资源国土LAND&R ES0URCES面对“民告官"过好五道关 新《行政诉讼法》中国土资源管理工作须关注的重点 文/国土资源部不动产登记中心翟国徽 修改后的《行政诉讼法》已于5月1日起正式施行。作为“民告官”的一部重要法律,《行政诉讼法》为 受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民提供了重要法律救济途径。此次修改加大了对原告方诉权的保障 力度,强化了法院对行政行为的审查力度,完善了督促行政机关参加行政诉讼、执行行政裁判的制度和措 施,对倒逼行政机关进一步推进依法行政、加强法治政府建设具有重要意义。国土资源管理与群众权益密切 相关,新《行政诉讼法》实施后,◇▲=○▼=△▲各级国土资源管理部门,尤其是与群众打交道较多的基层国土资源管理部 门,需要更加注重依法行政、合理行政,并尽快有效提高行政诉讼应诉能力,以面对修订所带来的行政案件 数量增加、行政诉讼应诉难度加大等新情况。 在党中央提出全面推进依法治 国的新形势下,结合此次《行政诉 讼法》修改的立法精神,找准结合 点严格依法推进国土资源管理工 作,意义重大。笔者结合新《行政 诉讼法》以及《最高人民法院关于 适用(中华人民共和国行政诉讼 法)若干问题的解释》以下简称 “新《行诉解释》”)中与国土资 源管理密切相关的有关规定,从贯 彻落实《行政诉讼法》精神,推动 国土资源管理法治化的角度提出相 关意见及建议,供参考。 新《行政诉讼法》第十二条规30 国土资源2015年6月号 定,人民法院受理公民、法人或者 其他组织提起的下列诉讼:对行政 机关作出的关于确认土地、矿藏、 水流、森林、山岭、草原、荒地、 滩涂、海域等自然资源的所有权或 者使用权的决定不服的;对征收、 征用决定及其补偿决定不服的;认 为行政机关侵犯其经营自主权或者 农村土地承包经营权、农村土地经 营权的;认为行政机关不依法履 行、未按照约定履行或者违法变 更、解除政府特许经营协议、土地 房屋征收补偿协议等协议的。由此 可见,以上与国土资源管理工作密 切相关的行政行为已被明确纳入行 政诉讼受案范围。 土地征收决定能否被提起行政 诉讼,一直争议较大,实践中法院 也往往出于其他考虑对此类诉讼申 请不予受理。笔者认为,行政诉讼 受案范围不应局限于“具体行政行 为”,尽管从法学理论上看,三分时时彩平台征地 批复行为具有内部性,但该行为的 作出已经直接对外产生影响,即直 接导致了被征地农民土地权益的丧 失,如果不允许被征地农民申请行 政诉讼,被征地农民的权利就无法 得到救济。因此,为妥善处理土地 纠纷,遵循“有权利必有救济”的 法理原则,被征地农民对征地批复 有异议时,应该允许其申请诉讼。 此次新修订的《行政诉讼法》明确 规定了人民法院应当受理“对征 收、征用决定及其补偿决定不服” 的行政诉讼申请,并将《行政诉讼 法》相关条文中的“具体行政行 万方数据 为”修改为“行政行为”,是在实 践基础上对传统行政法理论的一次 突破。 需要注意的是,国土资源部作 出的征地批复是经国务院批准后作 出的,依据《最高人民法院关于曾 成、龙平安等六人诉中华人民共和 国国土资源部征地批复行政行为是 否受理的复函》中最高人民法院的 观点,国土资源部作出的征地批复 行为系国务院批准征地行为的组成 部分,而国务院作出的行为不属 《行政诉讼法》调整范围。因此, 对被征地农民不服国土资源部作出 的征地批复提起的行政诉讼申请, 应该不予受理。 随着新《行政诉讼法》的正式 实施,法院受理的对土地征收决定 不服提起的行政诉讼案件数量将会 大增,尽管土地征收决定是经政府 批准后作出,但国土资源部门作为 负责土地征收组织实施工作的主要 部门,势必面临更大的涉诉风险。 建议国土资源部门在行使土地征收 有关职权时进一步强化法治思维, 尤其要注重程序的合法和完备,切 实做到尽心尽力维护群众权益,将 因土地征收引起的矛盾风险降到最 变化:新《行政诉讼法》修改对“可诉行政行为”做了进一步拓 展,将征收决定纳入行政诉讼范 通关法则:进一步提高土地征收、征用等行政行为的规范化和合 法化水平,确保征地行为程序合 法、内容适当、补偿合理。 纳入审查范围 厶争实践中,有些具体行政行为侵 犯公民、法人或者其他组织的合法 权益,是地方政府及其部门制定的 规范性文件中越权错位造成的,人 们对于此类违反法律规定的“红头 文件”颇有诟病,但过去由于法律 没有授权,法院对此难以有效监 督。为彻底解决由规范性文件不合 法导致的行政行为侵害群众合法权 益的矛盾纠纷,新《行政诉讼法》 第五十三条规定,公民、法人或者 其他组织认为行政行为所依据的国 务院部门和地方人民政府及其部门 制定的规范性文件不合法,在对行 政行为提起诉讼时,可以一并请求 对该规范性文件进行审查。前款规 定的规范性文件不含规章。第六十 四条规定,人民法院在审理行政案 件中,经审查认为本法第五十三条 规定的规范性文件不合法的,不作 为认定行政行为合法的依据,并向 制定机关提出处理建议。同时新 《行诉解释》第二十一条规定,规 范性文件不合法的,人民法院不作 为认定行政行为合法的依据,并在 裁判理由中予以阐明。◇•■★▼作出生效裁 判的人民法院应当向规范性文件的 制定机关提出处理建议,并可以抄 送制定机关的同级人民政府或者上 一级行政机关。 新《行政诉讼法》实施后,为 避免承担涉诉、败诉风险,国土资 源部门在作出行政行为时,不能仅 仅以通知、意见等有关规范性文件 为依据,而必须有明确的法律、法 规或规章依据。这就要求国土资源 部门在规范性文件制定过程中首先 要做到于法有据,不得在法无规定 的情况下,随意增设管理部门权 力、增加管理相对人义务、限制管 理相对人权利。同时,国土资源部 门应对已经制定的规范性文件进行 及时清理,主动废除与上位法规定 相违背的有关文件,○▲能够上升为规 章层面的要及时制定规章。 变化:新《行政诉讼法》明确 将规范性文件是否合法纳入法院附 带性审查范围。 通关法则:进一步加大国土资 源管理规范性文件的合法性审查力 度,涉及群众权利义务的规范性文 件必须存在上位法依据。 新《行政诉讼法》扩大了原告 主体范围。该法第二十五条规定, 行政行为的相对人以及其他与行政 行为有利害关系的公民、法人或者 其他组织,有权提起诉讼。允许行 政行为的利害关系人作为原告起 诉,可强化对公众行政诉权的保 护。▲●…△国土资源管理行政行为涉及的 利害关系人较多,可以预见,国土 资源部门作出行政行为后面临被诉 的可能性将进一步加大。 新《行政诉讼法》进一步强化 了法院受理行政诉讼申请的法定职 责,提起的行政诉讼申请被受理的 可能性提升,大量行政争议将由其 他救济途径转入诉讼渠道。根据新 《行政诉讼法》第五十一条、第五 十二条的规定,法院起诉审查的主 要内容为是否符合起诉条件,法院 对不能判定的情形,应先接受起诉 状并出具书面凭证,对不符合规定 情形不予立案的,当事人可投诉提 请上级法院监督改正,对逾期不予 立案又不作出不予立案裁定的,可 向上一级法院起诉,上级法院可以 直接立案。新《行政诉讼法》通过 进一步强化收到起诉材料后法院的 登记、释明等责任,降低原告方起 诉门槛、强化司法审判机关责任 6/201 5LAND&RESOURCES 31 万方数据 等,极大地保护了原告方诉权,同 时也将极大地激发公众提起行政诉 讼的积极性,行政诉讼案件数量可 能出现大幅增加,行政机关应诉能 力将面临极大挑战。 另外,新《行政诉讼法》第四 十六条将直接起诉期限由原来的三 个月延长至六个月,充分保护了原 告方诉权。同时,该法第五十条允 许原告口头起诉,使得文化水平、 书面能力较弱的公民,在遇到行政 机关侵权时,也可以向法院申请救 济,降低了进入行政诉讼程序的门 槛。行政机关将面临因起诉期限延 长、准许口头起诉带来的行政应诉 案件数量增长问题。 同时,新《行政诉讼法》强化 了行政机关出庭应诉义务,倒逼行 政机关进一步提高依法行政意识和 行政应诉能力。以往司法实践中, 行政机关负责人、工作人员因不愿 当被告、怕丢面子、不擅长诉讼等 多种因素不出庭应诉,由此导致 “告官不见官”问题,原告方对此 颇多诟病。新《行政诉讼法》第三 条规定,被诉行政机关负责人应当 出庭应诉。不能出庭的,应当委托 行政机关相应的工作人员出庭。行 政机关工作人员作为行政行为作出 的决定者或实施者,最清楚行政行 为作出时行政机关的考虑和决定因 素,▼▼▽●▽●行政机关工作人员出庭应诉有 利于法院查清案件事实,提高案件 审判效率。此外,有些行政行为技 术性和业务性较强,对案件事实的 调查了解需要熟悉相关的行政管理 业务情况,只有行政机关工作人员 自身最为熟悉,在庭审中单纯依靠 律师代替行政机关出庭应诉不利于 法院审判人员在庭审中迅速了解案 情、查明事实。 因此,新《行政诉讼法》实施 32 国土资源2015年6.9号 后,行政机关将会面临更大的涉诉 风险,行政应诉工作量将会大增。 各级国土资源管理部门应主动贯彻 此次修法精神,在进一步依法开展 日常工作的基础上,■□加强对应诉工 作人员的培训,积极出庭应诉。这 既是对法院审判工作的支持和配 合,也有利于帮助法院审判人员查 明案件事实、▼▲防止其因不了解行政 管理业务情况对合法行政行为发生 误判,导致行政机关承担不必要的 法律责任。此外,行政机关积极出 庭应诉有助于行政决策者了解行政 执法实践中存在的问题,切实解决 行政争议,并增强行政机关依法决 策的自觉性和主动性,★△◁◁▽▼提升国土资 源部门依法行政的能力和水平。 变化:新《行政诉讼法》进一 步拓宽了申请行政诉讼的入口,公 民、法人和其他组织提起行政诉讼 的案件数量将会大增。 通关法则:进一步强化行政行 为作出前的涉诉风险评估,提升行 政应诉能力。 目前,行政复议制度仍主要定 位于行政机关内部上下级之间的层 级监督,内部纠错和维护权益的制 度价值并未得到充分彰显。从复议 程序来看,行政复议机关仍以书面 审查为主,缺乏举证质证、证据交 换、•●当庭辩论等程序,尽管有利于 提升审查效率,但行政复议审理程 序未完全公开,也让其一直面临着 官官相护、走过场走形式的质疑。 为倒逼复议机关真正发挥好行 政争议解决前置的作用,新《行政 诉讼法》第二十六条和第七十九条 规定,经复议的案件,复议机关决 定维持原行政行为的,作出原行政 行为的行政机关和复议机关是共同 被告;复议机关改变原行政行为 的,复议机关是被告。复议机关与 作出原行政行为的行政机关为共同 被告的案件,人民法院应当对复议 决定和原行政行为一并作出裁判。 此外,新《行诉解释》对此进一步 作出细化规定。为避免当事人遗漏 被告,该司法鹪释第七条规定了法 院追加被告制度,即复议机关决定 维持原行政行为的,原告只起诉作 出原行政行为的行政机关或者复议 机关的,人民法院应当告知原告追 加被告,原告不同意追加的,人民 法院应当将另一机关列为共同被 告。关于对复议决定的审查以及复 议机关的举证责任,依据该司法解 释第九条,复议机关决定维持原行 政行为的,人民法院应当在审查原 行政行为合法性的同时,一并审查 复议程序的合法性,作出原行政行 为的行政机关和复议机关对原行政 行为合法性共同承担举证责任,可 以由其中一个机关实施举证行为, 复议机关对复议程序的合法性承担 举证责任。关于复议机关的法律责 任,依据该司法解释第十条,人民 法院对原行政行为作出判决的同 时,应当对复议决定一并作出相应 判决。原行政行为合法,但复议决 定违反法定程序的,应当判决确认 复议决定违法,因复议程序违法给 原告造成损失的,复议机关承担赔 偿责任。 因此,口▲=○▼各级国土资源行政复议 部门应进一步强化责任意识,注重 复议程序的合法性,充分发挥复议 制度的内部纠错和维护权益功能, 除对存在明显违法情形的行政行为 进行纠正外,对没有明显违法情形 但群众权益因此遭受损失的行政行 万方数据 为也应予以必要监督。同时,要通 过集中业务学习、开展办案技能培 训、旁听法院审判等方式,进一步 提高行政复议和行政应诉技能,为 应对新《行政诉讼法》实施后行政 应诉量增加提前做好预案。 变化:新《行政诉讼法》增加 了督促行政复议机关切实履行复议 职能、对下级行政机关行政行为进 行审查监督的创新性规定。 通关法则:进一步提升行政复 议审理和应诉水平,充分凸显行政 复议的内部纠错和监督功能。◆●△▼● 新《行政诉讼法》为了督促行 政机关执行生效行政裁判,进一步 加大了对拒不执行司法裁判行为的 惩治力度,如第九十六条规定增加 了三项执行保障措施:一是对行政 机关负责人按日罚款;二是将拒绝 履行的情况予以公告;三是社会影 响恶劣的,◆▼可以对该行政机关直接 负责的主管人员和其他直接责任人 员予以拘留。这就需要各级国土资 源部门尤其是市县国土资源部门高 度重视行政裁判书、调解书的执 行,主动纠正自身作出的不合法、 不合理行政行为,接受司法部门监 督避免承担不必要的法律责任。 同时,对不合法的行政裁判文 书,国土资源部门也应从维护行政 权正常行使和有关当事人合法权益 的角度依法提出有关建议。法院对 行政行为作出的裁判类型包括撤销 判决、变更判决、给付判决、确认 违法或无效判决等,实践中行政机 关执行法院判决出现问题较多的是 变更判决或判决行政机关履行法定 职责的判决。根据新《行政诉讼 法》第七十条,行政行为存在主要 证据不足、适用法律、法规错误、 违反法定程序、超越职权、滥用职 权、明显不当等情形之一的,人民 法院应判决撤销或者部分撤销行政 行为,并可以判决行政机关重新作 出行政行为而非直接代行政机关变 更行政行为或作出新的行政行为。 就变更判决来讲,新《行政诉讼 法》第七十七条规定,行政处罚明 显不当,或者其他行政行为涉及对 款额的确定、认定确有错误的,人 民法院可以判决变更。可见,新 《行政诉讼法》对法院作出变更行 政行为的判决严格限定了适用范 围,即主要适用于行政处罚行为或 其他行政行为涉及对款额的确定、 认定的情形,除此之外的行政行为 法院不能直接予以变更。 在以往的实践中,有些法院在 判决中直接对矿业权归属进行裁 判,并要求国土资源部门协助执行 办理矿业权登记。▪️•★这种做法显然不 符合《行政诉讼法》以上规定精 神。从法理上讲,法院部门在判决 中能否直接对矿业权归属进行裁 判,•☆■▲本质上反映的是矿业权的法律 属性问题以及司法权与行政权的关 系问题。就司法权和行政权的关系 问题,最高人民法院在最近在新 《新行政诉讼法》出台的司法解释 中明确表达了法院部门的观点。新 《行诉解释》第二十二条的规定, 对于尚需行政机关调查或者裁量后 才能作出的行政行为,应采取“判 决被告针对原告的请求重新作出处 理”的裁判模式。按照最高人民法 院行政庭负责人对这一规定的解 读,这体现了“对行政机关首次裁 判权的必要尊重”。因此,各级国 土资源管理部门在依法执行法院有 关判决,维护司法权威的同时,对 于法院判决中明显有误或不当的判 决内容应和法院部门加强沟通,依 法提出有关建议,维护行政管理职 权的正常行使。 变化:新《行政诉讼法》加大 了对拒不执行司法裁判行为的惩治 力度。 通关法则:妥善处理行政管理 权与司法权关系,依法做好协助法 院执行工作。@ 6/201 5LAND&RESOURCES 33 万方数据

  面对“民告官”过好五道关——新《行政诉讼法》中国土资源管理工作须关注的重点